【汉文枢纽词】 非立法性执法，公众参与，模范性文献男人新区，公告和讨论，类型化

【选录】 我国模范性文献公众参与的才略要求有趋向于章程的趋势，过度的才略要求是刻下提高公众参与有用性主要倚重的旅途。公众参与陋劣“抄袭”、“照搬”章程制定才略的景色，不仅不利于行政民主性的提高，反而进一步加重公众参与的“面貌主义”，导致公众参与穷乏有用性。好意思国法上非立法性执法的才略规制，从第一阶段对公众参与的盲目追求，到第二阶段对过度参与的批判与反想，体现出由着重参与的面貌要求向参与的试验有用性的涟漪。好意思国训戒佐证了过度参与要求的旅途对提高参与有用性的助益不大，“才略愈多去趣愈远”。普及我国模范性文献公众参与的有用性，应该愈加着重参与的总量、参与的类型化、基于类型化的个性化才略打算、着重参与的时分点。

在公众参与成为当代行政法好意思丽话语确当下，公众参与在我国各个界限着花驱散，模范性文献[1]层面的公众参与主要以“征求意见”的面貌出现。模范性文献公众参与之欠缺有用性放心引起学界和实务界的珍视。但是，就处罚这一问题的进路而言，刻下存在一种极度倾向，即依赖过度的才略要求以加多公众参与的身分。盲目加多参与身分，让咱们猜度了大洋此岸的好意思国故事。好意思国在规制非立法性执法[2]的历程中，曾经出现追求过多才略规制的场景，自后的去才略化反想更大要为我国提供有益的模仿。笔者戮力于揭示好意思国非立法性执法才略规制变迁所体现出的由着重参与的面貌要求向参与试验有用性的涟漪，以期为我国模范性文献公众参与有用性的普及提供一种轨制布景和训戒参照。

一、好意思国第一阶段：参与的迷路

(一)布景：才略规制的机会

好意思国《联邦行政才略法》第553节将法律执法分为立法性执法和非立法性执法，相较于立法性执法，非立法性执法无需经过公告讨论才略即可通过，因其制定才略的便捷、易于出台，大要较为实时地搪塞多如牛毛、千变万化的行政治务而深受行政机关的疼爱。[3]非立法性执法当作行政机关的热切器具，渗入在行政管制的各个界限，部分非立法性执法对相对东说念主透露着等闲而真切的影响。多数的非立法性执法充斥于行政管制进程中，部分具备了立法性执法的试验意旨。尽管一些为私东说念主设定了权力和义务、未经公告讨论的非立法性执法莫得法律稚子力，但当事东说念主很少质疑并着力了这些执法。[4]为了提防行政机关借助非立法性执法的面貌外套，而行立法性执法之实，非立法性执法的规制制定成为其时的时间课题。

非立法性执法的规制，主要经由两种路子：司法审查与才略规制。就司法审查而言，从Skidmore尊让到Chevron尊让，到Mead决定，体现了法院对非立法性执法进行审查的接力，也暴表示审查圭臬的不解晰，[5]实践中对非立法性执法的审查因此存在着难以突破的瓶颈，不仅法院给予非立法性执法以较高进度的尊重，[6]而且“基于拒抗从非立法性执法所带来的高资本，被规制方一般也弃取着力而非对抗，尤其是驯顺的资本比较便宜的时候。”[7]从而扼制了针对非立法性执法拿告状讼的源能源，减小了法院撑持被规制方的可能性，镌汰了司法审查的成果。也因为此，通过才略规制以及相应公众参与身分的注入，成为模范非立法性执法的热切弃取，意图借之提防行政机关打劫利益筹商东说念主的参与、以非立法性执法当作粉饰审查的港湾。

但是，对非立法性执法的提防，才略规制及公众参与身分的注入，从各个层面绵绵连接，而且有取消非立法性执法与立法性执法制定才略之区别的趋势。20世纪60年代开动，司法、立法层面都试图加多利益筹商方参与制定进程的材干，以影响执法制定。[8]20世纪60年代中后期，法院加强了对行政步履的司法审查。[9]在《联邦行政才略法》之外，司法界限、立法转换、行政会议都对非立法性执法的制定才略建议了新的要求，其中，公告讨论是才略规制的主要倚重。

(二)盲目追求才略规制的透露

在这一阶段，盲目追求才略规制主要透露为要求悉数非立法性执法均适用事先公告讨论才略。

事先公告讨论才略是基于公众参与的原则，要求非立法性执法出台之前，由行政机关予以公告，并给予一按时限邀请公众参与讨论。通过公告，见告公众非立法性执法的筹商事项；通过讨论，吸纳公众参与，听取公众的意见。在对非立法性执法才略规制的有计划中，事先公告讨论才略占有热切的位置，是绕不开的一皆才略。

要求悉数非立法性执法适用事先公告讨论才略的法院魄力主要体当今各州判例中，最为显著的莫过于1978年加利福尼亚最高法院对“Amistead v. State Personnel”一案的判决，觉得“不经事先公告讨论，非立法性执法不成被适用。”[10]其他州的案件，也有以“未依照《联邦行政才略法》的执法制定条件公布，因而是不对法的圭臬”[11]为由、视非立法性执法无效的判决。但总体而言，未经公告讨论的非立法性执法，较少受到法院的纠正。[12]

1961年《州示范行政才略法》(Model State Administrative Procedure Act)要求非立法性执法与立法性执法同等适用事先才略。[13]较为激进的加利福尼亚州于1982年和1983年纠正其行政才略法，明确要求“立法性执法和非立法性执法适用前都应当经过公告讨论才略。”[14]除加利福尼亚州除外，还有7个州在成文法和案例法中跟班《州示范行政才略法》的规定，未将非立法性执法与立法性执法区别对待。[15]

天然，要求非立法性执法适用公告讨论才略并不仅限于州，“频年来，才略上自我规制的一个人所共知的例子等于，尽管行政才略法并未规定，FDA决定对其制定‘率领性文献’应当适用公告讨论才略。”[16]

联邦层面，也有试图通过立法扩大公告讨论才略适用范围的举措。20世纪80年代初，“众议院和商议院司法委员融会过了规制转换立法，要求对率领性文献的出台，更多地适用公告讨论才略。另外，当今已被破除的好意思国行政会议屡次建议行政机关制定率领性文献时，应采纳更为公开的才略，包括对具有‘试验影响’的率领性文献事先的公告讨论才略。”[17]

有学者对上述立法转换给予了驯顺，“行政机关不成低于法律所规定的门槛，但是却不错建树更高的门槛。举例，行政才略法并莫得规定行政机关发布一个提议制定例则的文书之前必须遵命的才略，而且对非正经情形下的必经才略也所谈甚少。在这种情形下，行政机关可能会以才略上的自我规制来填补空白。”[18]也有学者建议好意思国国会修改《联邦行政才略法》，使之包括非立法性执法的规定，但这种将非立法性执法法制化的建议，好意思国国会一直莫得作出恢复。[19]二、好意思国第二阶段：感性的追念

(一)对过多才略规制的批判

立法性执法的制定需要经过严格的才略，因其繁琐而受到了学者的品评：“绝不奇怪的是，品评者宣称正经执法制定才略有时候过于繁琐，而非正经执法制定才略有时候则有失公正。”[20]非立法性执法的制定才略则显著更为宽松，才略规制试验上是以阵一火行政效率为代价，通过注入更多的公众参与身分以弥补行政民主性的欠缺，但是，过度的公众参与要求并未能在试验上促进其有用性，反而并发了一系列问题，引起了学者的警惕，以下将学界的品评归纳为四点：

1.公众参与是必要的吗？

尽管非立法性执法不错因为加多了公众参与而有所增益，但同期也意味着资本的加多，加之大部分非立法性执法并不关乎公众的试验利益，因此，在对非立法性执法加多才略规制、加多公众参与的同期，也激励了对公众参与必要性的想考。诚如学者所言：“大部分非立法性执法不是很热切，主要对行政机关里面具有热切性，或者千真万确地有用。在这些情形下邀请公众讨论将得不到恢复，或者至多只是取得温雅行政步履的参与者的不热切的、面貌上的恢复。”[21]非立法性执法的热切性偏执作用范围决定了公众参与的必要性。而针对悉数非立法性执法都要求公众参与的建议，该学者进一步品评说念：“即便一个非立法性执法对其所影响的生命和财产穷乏试验性影响，这一执法在大多数情况下仍然会因公众中利益筹商东说念主的参与而获益，但是通达悉数的非立法性执法要求公众参与将对行政进程产生祸害性的影响。”[22]可见，并非悉数的非立法性执法都有必要公众参与，不必要的公众参与反而背离了参与的价值。

2.公众参与是有用的吗？

非立法性执法制定进程中的公众参与诚然诱东说念主男人新区，但参与所加多的资本对公民个东说念主、团体的影响比重将径直导致参与是否有用。“政府事务委员会发现，被规制行业的参与和大家利益团体的代表比例约莫为九比一，这很猛进度上是由于资金问题。……莫得时分、资产和组织，一般公民或消费者就无法有用地参与行政机关的决定进程，尽管他们有参与的法定权力。”[23]不仅如斯，公众参与尽管不错使身处其中的参与者得到公说念对待，但不一定改变实体驱散或者使作出的决定愈加准确。[24]

Johnson防止到了公众参与的时分点以及有用性，AI换脸觉得国会应当修改《联邦行政才略法》第553节，对行政机关施以一般性要求的限制——“可行、必要而且为了大家利益”，“提供应时的(timely)和特地旨的(meaningful)公众参与机会”。同期，为了幸免僵化，行政机关对此保有两个方面的裁量权：一是判断何为可行、必要、大家利益；二是保有决定采纳何种才略、给予何种进度的公众参与的裁量权。[25]公众参与有用性所反应的是输入的参与身分与输出的参与成果之间的关系。可行、必要、大家利益亦然影响公众参与有用性的热切身分，与公众不足轻重的非立法性执法，即便输入再多的参与身分，也无法取得更好的输出成果。此外，公众参与的有用性，也受“边缘效益递减执法”的影响，达到了一定的临界值，过多的参与身分对参与有用性的影响波动不大。

3.扼制非立法性执法的制定。

有学者觉得事先才略利少弊多，严格的才略要求将使行政机关对非立法性执法的制定侧目而视，[26]从而扼制非立法性执法的出台。敕令式的事先才略对非立法性执法有着显耀的扼制作用。相较于所得到的，公众将失去更多。失去多数的不热切的非立法性执法的蚀本，超出了为一小撮公众提供额外影响极少热切执法的内容的机会所带来的益处。[27]因此，关于公众而言，较为严格的非立法性执法制定才略要求，口头上是为了爱戴公众的利益，试验上并不一定产滋事实上的有益影响。

非立法性执法的才略规制所带来的制定资本，对行政机关而言相等明锐，制定资本的大小路直影响行政机关制定与否的偏好。一个机构可能弃取不去制定任何率领性文献，或者弃取通过非正经的机构里面备忘录的面貌向其职员传送任何须需的率领。[28]才略规制或许达到加强公众参与的目标，反而可能逼迫行政机关以其他方式替代非立法性执法的制定。

4.阵一火了行政效率。

行政效率长短立法性执法的内核之所在。非立法性执法陋劣的制定才略，使其出台相对容易，大要实时搪塞出现的问题，透露了提高行政效率的功能。诚如Pierce所提到的：“执法制定在三个方面提高了效率：它幸免了不必要的资本和通过审判式才略来发现立法事实所带来的拖延；它排除了争议布景下关于战略问题的注目；与通过厘清一个额外争议的决定比较，它是愈加明确的执法。”[29]

过度的公众参与拖延非立法性执法出台所广为东说念主知的着名事例是“花生酱执法”的制定。该事例的诟病在于：“当事东说念主销耗了数周听证时分与几百页翰墨材料，以便巨匠大要盘问诸如花生酱应含有87%照旧90%花生的问题。”[30]参与进度较高的听证尽管加多了参与的身分，但却窒碍了非立法性执法的出台，阵一火了行政效率。

有学者在批判僵化的非正经执法制定才略[31]时指出：“尽管大部分的规制立法如故施行，但僵化的非正经执法制定才略窒碍了行政机关驱散其所追求的目标。……除了使国会的战略目标变得消极外，僵化的非正经执法制定才略阵一火了行政机关最热切的价值——行政效率。”[32]相似，对非立法性执法过度的才略规制试验上不适宜地削减了其实时性，不休了行政机关借由非立法性执法施行战略目标的捷径。

(二)反想性建议

在如上质疑声中，各界也对盲目地通过才略规制加多公众参与身分的进路加以反想，限定了事先才略适用的范围，冲破了倚重事先才略的抑止，建议了更为可行的建议。多样建议所共同指向的是，通过限定、应时的公众参与，透露公众参与在非立法性执法制定中的有用性。

1.部分适用事先公告讨论才略。

与全部非立法性执法都要经过事先公告讨论才略的转换不同，部分适用事先公告讨论才略的建议将适用对象限于对公众产生试验性影响的非立法性执法。学者在叙述部分适用事先公告讨论才略的旅途时，弃取将全部非立法性执法适用事先公告讨论才略的主张当作批判的“靶子”。Asimow从资本收益的角度分析，觉得“对悉数非立法性执法施加事先才略，资本显著高于收益。”[33] Mantel则从非立法性执法将被拖延出台的角度，品评事先公告讨论才略：“尽管非立法性执法的制定加入事先公告讨论才略有着诸多平正，但是如果这一才略限制拖延了非立法性执法的出台，这些平正也将显得微不及说念。”[34]

法院在这一阶段透露得更为把稳。最高法院在1978年的“Vermont Yankee Nuclear Power Corp. v. Natural Resources Defense Council， Inc.”一案中，觉得法院莫得免强行政机关使用超过APA执法制定才略要求的权力，[35]这一意识也影响到了非立法性执法。法院审慎的魄力在上诉法院两个相背的判决中体现得相等显著。在“Alaska Professional Hunters Association， Inc. v. Federal Aviation Administration”一案中，尽管法院判决FAA公布的“筹画者晓谕”(Notice to Operators)因未经公告讨论才略而无效，但法官的事理也小心翼翼，觉得FAA之前的执法如故施行30多年，执法的改变应当给予当事东说念主参与的机会，而且他们将因参与建议更切合试验的建议，参与主体主淌若引航员和旅馆筹画者(guide pilots and lodge operators)。[36]而在“Metwest， Inc. v. Secretary of Labor”案中，法院觉得不适用“Alaska Professional Hunters”判决的事理，奇迹健康与安全机构制定的执法未被要求经过公告讨论才略。[37]

值得防止的是，行政机关对行政执法作出的解释(Agency Interpretations of Agency Rules)频年来得到了很高进度的司法尊重。从最高法院到上诉法院、地区法院，撑持行政机关作出的解释的判决占有止境高的比例。[38]此外，1976年好意思国行政会议[39]第76-5建议指出：“对公众产生试验性影响的率领性文献，适用前应当经过事先公告和讨论。”[40]

总体而言，在这一阶段，对非立法性执法是否需要经过事先公告讨论才略以扩大公众参与，各方持相等严慎的魄力，只是限于对公众具有试验性影响的非立法性执法加以事先公告讨论才略的限制达成了共鸣。即使对兹事体大事项的非立法性执法要求公告讨论，并不虞味着悉数非立法性执法都要经过公告讨论，为行政机关天真制定非立法性执法掀开了一扇窗。

2.过后讨论才略。

过后讨论才略主淌若针对未对公众产生试验性影响的非立法性执法，在颁布之后，由行政机关邀请公众在规定的期限内递交讨论，试验上是在均衡行政效率与才略价值之间作念出的一种弃取。事先公告与讨论才略每每导致非立法性执法的拖延，而且可能扼制行政机关制定非立法性执法的积极性，而过后讨论则试图通过加多非立法性执法公布之后的参与身分对行政机关进行不休。好意思国行政会议76-5建议建议：“针对不及以产生试验性影响的率领性文献，则建议行政机关采纳过后公告讨论才略。”[41]行政机关不错发布、修改、破除具有盛大适用性的解释性执法和战略性陈述，而并不需要任何事先公告、讨论，也不至于拖延执法的有用性。但是应当公布况且邀请公众予以讨论。[42]

Asimow在总结好意思国行政会议76-5、加利福尼亚州立法、1981年《州示范行政才略法》第3-109部分和华盛顿州、弗吉尼亚州立法的基础上，针对预测产生首要实践影响的率领性文献建议无需事先公告讨论的“安全港湾建议”(safe harbor proposal)：(1)行政执法应当声明其并不对机构外的任何个东说念主产生不休，执法即便与任何机构裁决或司法才略筹商，裁决者也不成视之为对私东说念主主体具有法定不休力；(2)要求行政机关将率领性文献在联邦登记簿或州内同等成果的载体上公布，并在公布后留有一按时限邀请公众讨论；(3)行政机关必须沟通悉数讨论意见，并在一按时限过后重新公布文献的最终定稿；(4)以最终定稿面貌发布的率领性文献，将被推定为具备了司法审查的进修性；(5)率领性文献以最终面貌公布之前，任何法院不予以Skidmore尊重。[43]不错看出，“安全港湾建议”为了不拖延非立法性执法的出台，根除了事先公告讨论，转向了过后讨论，通过要求行政机关留有公众讨论期限、“必须沟通”讨论意见，借此加多公众参与的有用性。

相较于事先公告讨论才略，过后讨论才略具有如下优点：

(1)过后才略未对执法的出台建树空乏，因而不会拖延执法的制定；

(2)过后才略事实上将开垦行政机关关于可能激励试验性讨论的热切执法采纳某些事先才略；

(3)经由过后讨论回馈的记载，关于法院审查非立法性执法的有用性相等有价值；

(4)公众不错通过过后讨论参与非立法性执法的制定进程，从而提高了公众参与的进度。[44]但过后才略也并非完满，有其固有的劣势，主要体现为过后讨论对颁布后的非立法性执法影响有限。颁布后的非立法性执法是行政东说念主员想想的反应，意味着行政东说念主员想法的僵化，从而关闭了采纳公众意见的门径，反而可能对品评性的讨论予以防卫式的恢复，由此也打压了公众讨论的积极性。[45]

3.折中表面。

尽管公告讨论才略的效用可想而知，“对解释性执法和战略性陈述提供讨论的机会，不论是事先照旧过后，都将使最终的行政判断更具有信服力，也会扩大对其收受的范围。”[46]但是，公告讨论才略所带来的规制资本、对行政效率的损耗，学者在建议建议时也比较把稳。举例有学者指出：“在不对行政效率激励不正大伤害的情况下，行政才略应当给予机构率领性文献以民主正当性。”[47]

基于公告讨论才略规制非立法性执法之蛮横的意识，Mantel在分析了事先公告讨论和过后公告讨论两种类型的才略规制之后，建议了折中表面——“有限的公告与讨论”：“行政机关公开其率领性文献的草稿，并附有筹商的撑持性数据，向公众征求意见。但是，并不要求行政机关对具体的公众讨论予以恢复。甚而，即便收到书面讨论，行政机关也只是在公布其最终文本时，附之以简明陈述，解释其文献法律和战略上的合感性。”[48]其中枢在于对公众讨论所采纳的魄力。对率领性文献的才略规制不错从两个层面加强：一是采纳前，给公众以参与讨论的机会；二是公布最终文本的率领性旨趣的解释性陈述。[49]这一主张在事先公告和讨论、过后讨论才略的基础上，着重对行政机关“减负”——不消行政机关对公众讨论予以恢复，以均衡非立法性执法民主正当性与行政效率之间的价值冲突。

三、对我国模范性文献公众参与的借镜

好意思国非立法性执法的才略规制对我国模范性文献公众参与的启示，主要体现为举座想路的把捏。从好意思国非立法性执法才略规制的第一阶段不分类别地将非立法性执法与立法性执法等同对待，到第二阶段对非立法性执法的试验性影响与非试验性影响的区分；从第一阶段只是留隐衷先公告讨论，到第二阶段过后才略、有限的公告讨论的建议，所体现出的是通过根除过度参与要求而提高参与进度的旅途，转而针对不同类别的非立法性执法，通过多阶段、多元化的才略打算以提高参与的有用性。我国模范性文献的公众参与，应着重公众参与总量、参与的类型化、基于类型化的个性化才略打算、公众参与的时分点。

(一)着重参与总量

将事先公告讨论才略引入非立法性执法，在好意思国所激励的诸多争论中，扼制非立法性执法的制定是报复过度公众参与的热切事理。逼迫行政机关弃取不制定非立法性执法或者诉诸行政裁决，试验上将减少公众参与的机会，在总量上减少了公众参与。反对过度公众参与的学者，其温雅点不是单一地看待某一个非立法性执法的出台，而是沟通对其他非立法性执法的出台所可能引致的后果。就参与总量而言，某一个非立法性执法制定中参与的几许只是是参与总量中的一部分，此后续其他非立法性执法的公众参与占据着更大的比重，因为一次严格的参与才略要求而限制了后续非立法性执法的出台，在参与总量上，是失之东隅的。我国模范性文献的公众参与，应将视线放宽至参与总量的角度，以幸免对行政机关制定例范性文献产生扼制性成果。在举座上提高公众参与的总量，也将有益于公众参与有用性的提高。

(二)公众参与类型化

好意思国非立法性执法才略规制的演变明示了：公众参与并非越多越好，确认不同类型的非立法性执法，匹配不同进度的公众参与，是改变过度公众参与的接力标的。我国模范性文献公众参与进度的细则，率先需区分公众参与和巨匠参与，从而厘清哪些模范性文献仅巨匠参与即可，哪些模范性文献需要进一步的公众参与。余凌云解说防止到，在制定指南、手册、裁量基准的进程中，巨匠参与是必要的，而公众参与则需要视情况而定，而且是“限定的”公众参与。[50]在总体上，不错在价值与事实之间作念一大致区分，细则行政进程价值和目标弃取的情境，需要扩大公众参与以促进正大性，而时期妙技界限则应强化巨匠参与以增强执法制定的感性化。[51]其次是区分不同类别的模范性文献。我国粹界将模范性文献分为创制性文献、率领性文献、解释性文献的分类有益于把捏公众参与的进度，解释性文献无需公众参与，其民主性如故寓于原有规定之中，创制性文献的公众参与也应当是限定的。[52]公众参与类型化试验上提供了一个分析框架，确认不同的模范性文献，大致适用何种进度的公众参与大要在这个框架下寻得谜底。但这并非意味着僵化，在此之外，不同进度的公众参与仍有待个性化才略打算的填充。

(三)基于类型化的个性化才略打算

好意思国非立法性执法才略规制的第二阶段，着力于多样个性化的才略打算，只怕削平了相较于立法性执法，非立法性执法更为天真高效的上风。事先公告讨论、过后讨论、折中表面从其性质上不错将之界定为依靠公众参与身分的外部独揽妙技，而审查才略不错归为行政机关的里面独揽妙技，不错以是否注入了公众参与身分当作审查依据。在我国，审查才略亦然模范性文献才略规制的一个热切方面，加多了才略规制的个性化。无需公众参与或者公众参与要求较低的模范性文献，不错通过审查才略加以弥补。在笔者所梳理的地门径律模范中，尽管模范性文献的公众参与存在与章程制定趋同的景色，但仍有止境部分的法律模范(32.31﹪)只是仿照章程制定才略，规定了草拟阶段的公众参与，审查阶段并未严格依照章程制定才略规定公众参与，而是采纳部门间、部门内进行审查，互助不情愿见的方式加以替代。7.69﹪的地门径律模范未要求公众参与，或者只是规定了巨匠参与。4.62﹪的地门径律模范采纳相等天的确表述方式，在“必要”时，也不错征求意见或组织召开听证会、论证会。[53]可见，部分地门径律模范在《章程制定才略条例》之外，采纳了更为天的确搪塞方式。模范性文献的个性化才略打算，要求位阶较高的法律、法则不应当将

参与才略限制过严，而是需要透露所在行政机关的解放裁量权，确认具体情况打算不同的才略要求。

(四)防止参与的时分点

好意思国粹者对非立法性执法的建议中，公众参与并未限于事先公告讨论，而是膨胀到过后讨论、有限的公告讨论。相似的公众参与面貌，适用于不同的阶段，所达到的成果不同。在执法制定之初与酿成文本之后，两个阶段的公告讨论所起到的成果可能大相径庭。执法制定之初的公告讨论，更有可能对行政机关制定例则产生切实的影响，而酿成文本之后的公告讨论则可能被视为“腻烦的侵犯”，或者被忽略，或者被搪塞往常。[54]我国模范性文献的公众参与，绝大多数法律文献围聚在草拟阶段、审查阶段，仅有极少法律文献为模范性文献颁布后的公众参与容留了空间。[55]不同的阶段，公众参与的进度不同。表面上，公众参与进度离别的眉目越多，与模范性文献的匹配可能越精准。多阶段的公众参与，具有更高的器具价值，通过离别多种不同进度的公众参与，以区别对待不同种类的模范性文献。需要防止的是，拓宽公众参与的阶段，并不虞味着模范性文献的各个阶段都需要公众参与。参与时分点的正确把捏，是增强参与成果的热切增长点。

四、结语

行政效率与行政民主的均衡是行政才略法上的不朽主题。公众参与无疑有助于补强行政正当性。但如果公众参与才略供给过多或过少，都会导致蓝本的设计破碎。对中国法模范的实证检索标明，今天中国模范性文献公众参与陋劣地“抄袭”、“照搬”了《章程制定才略条例》(2002年)中相关公众参与的要求。[56]发现大部分地门径律模范对模范性文献的公众参与要求与章程趋同，参照的韵味发生了涟漪，大部分地门径律模范将参照领路为强制性规定。[57]更有甚者，公众参与的强度高于章程制定对公众参与的要求，主要体现为将《章程制定才略条例》中规定为“不错”的，代之以“应当”。如《唐山市东说念主民政府模范性文献制定才略若干规定》(2012年)第8条规定：触及公民、法东说念主或者其他组织躬行利益且存在首要意见分歧的，应当照章组织听证。

看似好意思好的参与要求却守秘了偏离提高公众参与有用性的陷坑。地门径律模范未将模范性文献的制定才略与章程加以区分，公众参与要求与章程趋同，附带了过多的才略要求，僵化了模范性文献的制定；模范性文献的离别过于陋劣，公众参与的进度与模范性文献的热切性进度不匹配，穷乏量文学衣的参与才略打算，基本上任何模范性文献都不错公众参与；公众参与的时分点较为单一，过于专注颁布前向公众征求意见，而颁布后的公众参与很少说起。尽管我国模范性文献公众参与的问题主要体现为欠缺有用性，但倚重过度参与要求的旅途对提高公众参与有用性助益不大，“才略愈多去趣愈远”。“一哄而起”的公众参与所带来的高强度参与要求未免导向参与的面貌化。模范性文献中的公众参与规定似乎成为一种样式化的讲话、面貌正当性的讳饰。追求过度参与要求的旅途，不仅不利于行政民主性的提高，反而会进一步加重公众参与的面貌主义，镌汰了公众参与的有用性。

好意思国对非立法性执法才略规制的探索，履历了从追求过度参与到感性参与的进程，也使得公众参与愈加有用。不错模仿的是，公众参与并非越多越好，要求过度参与的旅途不利于参与有用性的驱散。提高公众参与的有用性，不仅应当温雅单一模范性文献的参与进度与成果，而且应当着眼于畴昔模范性文献的制定。通过多阶段的、多元的才略打算，不同类型模范性文献的区分，使二者互相匹配，当作提高公众参与有用性的旅途。

【注释】 *本文收货于余凌云、何海波、郑磊、刘国乾、施立栋等师友的指点，感谢匿名的珍惜修改意见。

[1]模范性文献基本上是指“除行政法则、章程和具体行政行动除外的，由行政主体制作的，针对不特定相对东说念主的悉数书面文献。”叶必丰、刘说念筠：《模范性文献的种类》，载《行政法学研究》2000年第2期。另请参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出书社1996年版，第159页；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出书社1999年版，第171页。模范性文献的表述并不融合，也有学者使用“红头文献”、“其他模范性文献”等见识，但涵括的内容基本沟通。之是以采纳“模范性文献”，亦然基于其为立法实践所等闲采纳。各省现行相关模范性文献备案审查轨制的所在性法则、章程称号大多使用这一称谓。参见杨书军：《模范性文献备案审查轨制的发祥与发展》男人新区，载《法学杂志》2012年第10期。我国行政法上的模范性文献所指内容与好意思国行政法上的非立法性执法诚然并不统统沟通，但在具体内容上多数重合。而且，好意思国非立法性执法公众参与的诸多才略打算，所共同指向的是参与的有用性，因此关于我国模范性文献制定才略中公众参与身分的打算，具有热切的启暗意旨。本文的着眼点在于非立法性执法才略规制背后的技巧、价值、理念，从而为模范性文献搭建了可供模仿的平台。